תמ”א 38- נתבך נוסף להגדלת פערים / סיגל אברהם ומינה גרינברג

דף הבית > מאמרי דעה > תמ”א 38- נתבך נוסף להגדלת פערים / סיגל אברהם ומינה גרינברג

מדינת ישראל נמצאת באזור גיאוגרפי המועד לרעידות אדמה, ובמהלך השנים האחרונות היינו עדים למספר רעידות אדמה אשר רובן אם כולם הורגשו באזור הפריפריה. על פי ההערכות כ- 40% מכלל המבנים בישראל לא יעמדו בפני רעידת אדמה חזקה. מבנים אלה לא הוקמו, ככל הנראה, בהתאם לתקן לעמידוּת מבנים ברעידות אדמה (ת”י 413) שנכנס לתוקפו רק בשנת 1975.

רעידות אדמה הוא מצב בלתי נמנע אך אנו כמדינה וכחברה החיה באזור שידוע שמועד לרעידות אדמה צריכים להיערך לכך ובכך למנוע הרס של מבנים והרג של אזרחים בזמן רעידות אדמה, כפי שניתן לראות במצבים כאלו ברחבי העולם.

הממשלה הקימה את תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה (תמ”א 38) נועדה לאפשר חיזוק מבנים שאינם עומדים בדרישות התקן לעמידות מבנים ברעידת אדמה. התוכנית מאפשרת לקבל היתרי בנייה לחיזוק מבנים וגם לתוספות בנייה, תוך קבלת הקלות מס ופטורים משמעותיים, כדי ליצור תמריץ לחיזוק. התוכנית הוכנה ביוזמת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, על ידי צוות גדול של מתכננים ויועצים שבראשו עמד אדריכל יונה פיטלסון.

לעידוד נוסף של חיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה אושרו מספר תיקוני חקיקה:

1. חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה) (תיקון מס’ 62 – הוראת שעה), התשס”ח-2008 לפיו מוענק פטור מתשלום מס שבח ומס מכירה במכירה שתמורתה מושפעת מזכויות בנייה לפי תמ”א 38, פטור ממס שבח וממס רכישה במכירת זכות במקרקעין שהיא רכוש משותף במבנה שלגביו ניתנו זכויות בנייה לפי תמ”א 38, בתנאים כפי שמפורט בחוק.

2. חוק התכנון והבנייה (עידוד חיזוק מבנים בפני רעידות אדמה) (הוראת שעה), התשס”ח – 2007 לפיו נקבע שיעור מופחת של היטל ההשבחה ואגרה לעניין מתן היתר לפי סעיף 145 לחוק התכנון והבנייה, בתנאים כפי שמפורט בחוק.

3. תקנות התכנון והבנייה (פטור מהיטל השבחה לעידוד חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה) (הוראת שעה), התשס”ט – 2008 לפיהן מוענק פטור מתשלום היטל השבחה בתחום כל הוועדות המחוזיות למעט מחוז תל אביב, בתנאי שהיתר הבנייה לחיזוק המבנה הוגש עד ה-5 בנובמבר 2009. מעבר למועד זה – בתחום הוועדות המחוזיות צפון, דרום, באזורים בעלי סיכון סיסמי גבוה וברשויות מקומיות המסווגות ברמה חברתית כלכלית 1-6 לפי פרסום הלמ”ס, הכל בתנאים כפי שמפורט בתקנות.

4. חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), התשס”ח-2008 לפיו נקבעו הוראות מקלות לעניין הרוב הדרוש בבית משותף לקבלת החלטה על ביצוע עבודות חיזוק ברכוש משותף ועבודות אחרות הנלוות להן שיש בהן כדי להשביח את הרכוש המשותף, והכל בתנאים כפי שמפורט בחוק.

מתברר שתמ”א 38 , לא מספקת פתרון כלכלי הולם וישים למרבית המבנים הזקוקים לחיזוק כנגד רעידות אדמה במדינת ישראל. מבנים רבים לא יכללו בתוכנית, על אף היזקקותם לחיזוק כאמור, עקב התמריצים עליהם מושתתת התוכנית. בין קבוצות המבנים לגביהם תמ”א 38 אינה בת יישום מבחינה כלכלית, נמצאים בניינים במרבית ערי הפריפריה. שווי זכויות הבנייה בהן נמוך מהרף הכלכלי הנדרש בכדי לממן את חיזוק הבניין ולהותיר רווח יזמי מקובל. שווי זכויות הבנייה הנמוך לא יאפשר רווח יזמי אף בהוספה של קומות רבות. בנוסף, קיימים מבנים בעלי ערך נדל”ני נמוך, בשכונות מצוקה בערי גוש דן, בירושלים, בחיפה ובמקומות נוספים ששווי הקרקע שלהם אינו גבוה מספיק בכדי להצדיק ביצוע פרויקט במסגרת התוכנית. דין דומה חל אף על מבני ציבור כגון בתי ספר ומתנ”סים המנועים מלגייס תקציב לחיזוקם,המסקנה מהכתוב לעיל כי תמ”א 38 נועדה לתת פתרונות חיזוק כלכליים למבני מגורים באזורי ביקוש גבוה לנדל”ן ובשכונות בעלות ערך קרקע גבוה, בכפוף ל מגבלות התוכנית, כגון שהיתר הבנייה למבנה הוצא לפני ,1.1.1980 שהמבנה אינו מיועד לשימור, שמספר הקומות במבנה נע בין 3-5 , ובהתאם לתנאים נוספים שהוגדרו בתוכנית. בנוסף, כל בנייה על תשתית קיימת היא יקרה יותר, וזאת מאחר שיש להעתיק תשתיות קיימות, כקווי ביוב, מחייבות הוצאות התאמה של ההרחבות החדשות לדירות הקיימות. קיימות גם הוצאות לא צפויות רבות. יש לזכור כי באותם מקומות בהם יממשו את תמא 38 קיימים דיירים החיים במקום בזמן העבודות, ולכן פוטנציאל החיכוך והמריבות גדל משמעותית. כל אלו, במצטבר עם מגבלות על שעות עבודה, נגישות, רעש ועוד, המכבידות על היזם ומקשות על ביצוע פרויקטים מכוח תמ”א 38.גם לרשויות המוניצפליות חסר תמריץ כלכלי למימוש החוק. הפרויקטים לא רק שאינם מגדילים את קופת הרשות העירונית עקב הפטור מהיטל השבחה, אלא אף גוררים הוצאות מיוחדות עקב מורכבות האישורים להיתר מימוש תמ”א. 38 יש לזכור שבאזורים מבוקשים במרכז, מדובר מבחינת הרשויות במניעת הכנסות נכבדות לקופת הרשות המקומית, כך שקופת הרשות עלולה להנזק, מהעדר גבית היטל ההשבחה בסכום של כמיליון ₪ ואף יותר, לכל פרויקט ממוצע.

מבקר המדינה פרסם במרץ 2011 דו”ח על “עמידות מבנים ותשתיות ברעידות אדמה – תמונת מצב”. בדו”ח נאמר כי אין באמצעי העידוד הכלכליים והמנהליים שניתנו בתמ”א 38 משום תמריץ לחיזוקם של מבני מגורים באזורי הפריפריה. מהדו”ח עולה גם, נכון לתחילת שנת 2010 ,שאזורים שבהם השתלם ליישם את תמ”א 38, התקדם היישום רק מעט וחוזקו במסגרתה רק מעט מאוד מבנים.

התופעה הנלוות והחיובית לתכנית זו היא שיפוץ מבנים ישנים ורעועים בקרב אוכלוסיות קשות יום ועל פניו יש כאן עסקה טובה : הקבלן יכול לבנות מספר קומות ולמכורן ובכך להרוויח ובד בבד הוא מחזק את המבנה מפני רעידות אדמה וכיוצא מזה משפץ ומרענן את מבנה הבניין. כולם צריכים לצאת מרוצים הקבלן, התושב והמדינה.

על מנת להגדיל את הכדאיות הכלכלית של היזמים ולדרבנם בהשתתפות המיזם, הוכנסו מספר תיקונים לחוק:
ביום 10.1.2011 הוכנסו שני שינויים תיקון ראשון: ניתן יהיה להשתמש ברוב של 66% מהדיירים הקבוע כיום בחוק תמ”א 38 גם על מנת לנצל זכויות לפי תוכניות בניין עיר קיימות ולא רק לפי תמ”א 38. תיקון שני לחוק תמ”א 38 קובע, כי בניגוד להסדר שהיה קיים עד היום, לפיו, בהעדר הסכמה של 100% יש לקבל את הסכמת המפקחת על בתים משותפים רק לאחר הוצאת היתר הבניה לפי תמ”א 38, הליך שאף יזם לא היה מוכן להיכנס אליו כי הוא כרוך בהוצאות של מאות אלפי שקלים. היום, ניתנה (לפי התיקון לחוק תמ”א 38) סמכות למפקחת לאשר את ההתקשרות עם היזם גם טרם הוצאת היתר הבניה.

בנוסף, המועצה הארצית לתכנון ולבנייה אישרה תיקון נוסף ב 2012 הצפוי לעבור לאישור ועדת השרים בממשלה,התיקון יאפשר להוסיף 2.5 קומות פטורות ממס שבח ומהיטל השבחה בכל המיזמים שנבחנים במסגרת תמ”א 38 בכל רחבי הארץ. בנוסף, במקומות שבהם לא ניתן לבצע תוספת קומות, יותר ליזם לנייד את זכויות הבנייה למגרש אחר בתחומי אותה רשות מקומית או אזורית.

התיקונים הנ”ל מאפשרים לשקם מרכזי ערים כראשון לציון ונתניה, שהתקשו עד כה להוביל מהלכים מסוג זה בשל היעדר תשתיות וחשש ממצוקת חניה. זאת, מאחר שיזם הבונה פרויקט חדש בחוף חדרה, למשל, יוכל לזכות בתוספת של 2.5 קומות לבניין החדש תמורת חיזוק מבנה במרכז העיר. מסיבה זו ניוד הזכויות עשוי למשוך לתחום חיזוק המבנים גם את החברות הגדולות, שנמנעו ברובן מלהיכנס לתחום עד כה.

עם זאת, הפריפריה הרחוקה יותר שמחוץ לגבולות חדרה גדרה, להוציא חריגות כחיפה, עדיין לא מקבלת מענה. אזורים אלה, הרחוקים מהמרכז, מאכלסים 400 אלף דירות שימשיכו להמתין לחיזוקים. התיקון לא יפתור את הבעיה המרכזית שבה נתקלים יזמים בערים כבית שאן ובאר שבע, עלויות הבנייה יישארו בעינן, אך מאחר שהמחירים שבהן נמכרות דירות בערים אלו נמוכים, יזמים מתעניינים פחות בהן, עקב חוסר כדאיות כלכלית.

הבירוקרטיה הסבוכה מביאה למסקנה ברורה, שיש להקים גוף ציבורי. עדיף, לשייך נושא זה לחברה ציבורית קיימת המתמחה בנושא בנייה ובשיקום, על מנת להקטין עלויות בהקמת גוף לטובת נושא זה. תפקיד הגוף הציבורי יהיה לגשר ולהוות חיץ בין הקבלנים, הבנקים והממשלה. גוף זה בעצם יזרז את התהליכים ויקדמם, הרי נושא זה חשוב לכולנו ותכנית המתאר הוא פתרון טוב לנושא, אך התהליך מביא אותנו למסקנה הפוכה.

תכנית זאת כמעט ואינה עד בכלל ישימה באזורי הפריפריה, לצורך כך, יש לחייב שיבוצע בפריפריה, כיום ההשקעה היא באיזור המרכז עקב שיקולים כלכליים. אותו גוף שישמש חיץ וגישור בין כל הגופים יכין בשיתוף עם המועצה הארצית לתכנון ובנייה סל תמריצים עבור בנייה בפריפריה ובכך יהיה תמריץ. אזורי הפריפריה הם ברובם אזורים שבהם קיימת הסתברות גדולה יחסית להתרחשות רעידות אדמה, ברעידת האדמה האחרונה אפשר היה לראות שהאזורים שהורגשו היו בפריפריה. התושבים אשר מתגוררים בבניינים הצורכים את התיקונים הנם ברמה סוציואקונומי נמוך.